第一章 稳就业的原则和重点

稳就业的政策优先序和实施原则


蔡昉[1]

面对中国经济稳中有进、稳中有变、变中有忧的局面，2018年12月19—21日召开的中央经济工作会议要求，要全面正确把握宏观政策、结构性政策、社会政策取向，确保经济运行在合理区间。中央提出稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，这既是当前需要积极应对，保障稳定的重要方面和主要内容，“六稳”的顺序安排也与时俱进，具有深刻的政策含义。总体而言，“六稳”中虽然没有“稳增长”的直接表述，但是，在确定了稳就业这个民生底线和稳金融这个防范系统性风险底线之后，其余“四稳”实际上都是稳增长的内容。因此，把就业放在“六稳”之首，标志着按照以人民为中心的发展思想，宏观经济政策目标从“保增长，稳就业”到“保就业，稳民生”的转变。



一、积极就业政策3.0


至少在20世纪90年代中期以前，我国劳动力转移和配置的市场化程度较低，宏观经济政策调控目标中没有明确的就业要求，货币政策和财政政策的官方表述中都没有单独提到就业目标。在一定程度上，这种情况与当时的劳动力供求关系也是相适应的。在二元经济发展过程中，劳动年龄人口和经济活动人口增长较快，劳动力市场上的供给大于需求是常态。因此，由于经济增长有一个既定的并假设不变的就业弹性［即一定的GDP（国内生产总值）增长率带来多大幅度的就业扩大］，人们常常观察到，就业扩大更多地依靠经济增长速度。因此，以经济增长带动就业这个现象，决定了以增长速度目标代替就业扩大目标的政策理念，也有其历史的合理性。

在经历了20世纪后期就业冲击和劳动力市场改革后，中央于21世纪初提出实施积极就业政策。2002年党的十六大报告提出实行促进就业的长期战略和政策，将促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡列为宏观调控主要目标。由此形成“积极就业政策1.0”。这同时也意味着，政府和社会在关于经济增长与就业扩大的关系上，认识有了明显的提高，认识到经济增长并不自动带来就业扩大，不同政策导向的经济增长也带来不尽相同的就业效果。

2008—2009年为应对世界金融危机提出了更加积极的就业政策，党的十八大提出实施就业优先战略和更加积极的就业政策。从此，政府稳定就业的政策内容更加充实，政策工具也更加丰富。因此，可以将此视为“积极就业政策2.0”。与此同时，劳动力供求格局发生了根本性的变化，二元经济发展阶段劳动力无限供给的特征正在消失。在图1.1中，我们展示中国和主要新兴经济体，以及若干其他国家的实际GDP增长率和失业率，横坐标显示的时间跨度是2008—2017年。从其中的变化趋势可以看到，除中国之外，所有国家的增长率在2009年都发生了大幅跌落，失业率骤升。中国的减速相对平缓，失业率也没有显著变化。自2012年以来经济增长率缓慢下行，与此同时失业率即便不说显著下降，也可以说始终稳定在低水平上（图1.1中“中国a”和“中国b”分别使用了城镇登记失业率和城镇调查失业率）。



图1.1 部分国家的增长率与失业率关系


资料来源：国际劳工组织数据库（https://ilo.org/global/statistics-and-databases/lang--en/index.htm）和世界银行数据库（https://data.worldbank.org/），2019年1月1日下载。


为了从理念上强调保障民生的重要性以及解决好就业问题在其中的突出位置，在中央文件以及各种重要政策表述中，一直都是把确立和实现就业目标作为一项民生保障的要求，归入社会政策的范畴。如果说在政策表达中这样处理有利于提高就业政策优先地位，也便于考核各级地方政府相关工作，在政策实施层面未能把就业政策纳入宏观经济政策体系中，特别是货币政策的运用方向及出台时机没有将劳动力市场信号作为依据，则会导致稳定就业的要求在政策工具箱中的位置不恰当，也就造成稳定就业的措施难以同货币政策和财政政策等宏观经济政策的有效衔接，就业目标的优先序也容易在政策实施中被忽略，有时被保增长的要求代替。

2018年7月31日中共中央政治局提出“做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作”要求，并把稳就业作为“六稳”之首。这意味着开启“积极就业政策3.0”时代的时机已经成熟。特别是，政府已经启用城镇调查失业率统计，也被证明与其他劳动力市场指标具有一致性。因此，通过对积极就业政策在政策工具箱中位置的调整，即把实现充分就业的目标以及劳动力市场各类信号纳入宏观经济政策抉择中予以考量、决策和执行，积极就业政策就可以得到真正落实，宏观经济政策的终极目标和底线更加清晰且可操作，民生得到更好的保障。