稳就业：着眼当前顾及长远

都阳[1]

中央经济工作会议明确地把实施积极的就业政策作为2019年经济工作的重点任务，稳就业成为宏观经济调控的首要目标。通过积极的就业政策稳定就业，不仅要对当前的经济形势和就业形势有准确的研判，还需要进一步完善积极就业政策体系，在守住底线目标的同时，保持劳动力市场的活力，为经济持续健康发展创造条件。



一、守住底线目标难度不大


维持充分就业既是稳就业的首要目标，也是坚持底线思维的重要体现。2018年，就业工作的底线目标是把城镇调查失业率控制在5.5%以下，城镇登记失业率控制在4.5%以下。2019年李克强总理在《政府工作报告》中指出，继续将城镇调查失业率控制在5.5%以下，城镇登记失业率控制在4.5%以下，作为政府的就业工作目标。结合经济发展和劳动力市场运行的实际情况分析，2019年实现就业工作的底线目标难度不大。考虑到城镇调查失业率较之城镇登记失业率更准确地反映了劳动力市场的实际变化情况，以下的分析以调查失业率为主。

从劳动供给的角度看，直接影响城镇调查失业率有三个指标：劳动年龄人口数量、城镇化率、劳动参与率。根据国家统计局新近公布的数据，2018年全国16~59岁人口总量为8.97亿。以2015年该年龄组人口60.5%的城镇化率为基准，假定其后的城镇化速率与总体的城镇化速率相当，则2019年16~59岁人口的城镇化水平为64%，人口数量在5.74亿左右。如果该年龄组城镇人口的平均劳动参与率在2019年不发生大的变化，保持在近年来的平均水平，即66%左右，由此推算2019年城镇16~59岁的经济活动人口总量大约为3.79亿。2018年全年月度城镇调查失业率在5%左右波动，均值为4.94%。如果以全国月度城镇调查失业率的均值水平和2018年9.02亿的16~59岁人口作为基准，在假定劳动参与率保持稳定和城镇化同水平推进的条件下，我们可以分别计算出2018年基准水平的城镇就业规模以及2019年城镇调查失业率为5.5%水平下的就业规模。结果发现，在劳动年龄人口减少但城镇化仍然继续推进的情况下，2019年新创造出165万个左右的就业岗位，就可以确保实现城镇调查失业率控制在5.5%以下的就业工作目标。

从劳动力需求的角度看，影响经济增长的就业弹性的主要因素，如经济结构和企业的技术类型，在短期内变化不大。过去十几年，中国经济发展和劳动力市场变化的现实也证明了这一点。即便经历了2008年国际金融危机等剧烈的外部冲击，就业弹性系数的波动幅度也相对较小，过去十年该指标的变异系数（该指标标准差与其均值的比）仅为0.092。以近十年的数据观察，城镇就业弹性的均值为0.393，近五年为0.388。以过去五年平均就业弹性作为分析基准，2019年的经济增长如果保持在6%的水平，则会增加约1 000万个就业岗位。这意味着，把城镇调查失业率控制在5.5%以内是一个完全可以实现的目标。

需要指出的是，基于上述假定所产生的劳动力供需缺口意味着2019年劳动力市场仍然偏紧。劳动力市场的调整和动态平衡仍然将主要通过工资水平的上涨（抑制劳动力需求）和城镇化的推进（增加劳动力供给）等方式实现。



二、不断提升劳动力市场的运行效率


在实现底线目标难度不大的情况下，实施积极的就业政策也需顾及经济发展和劳动力市场运行的长远目标，即不断提升劳动力市场的运行效率，并使其成为支撑经济持续健康发展的有利条件。尤其需要注意防范的是，因过度关注短期的失业率指标，而损害劳动力市场中长期的健康发展。当前，需要重点关注以下几个方面。

首先，力争劳动参与率稳中有升。劳动参与率反映了劳动年龄人口参与劳动力市场的活跃程度。高参与率和低失业率是劳动力市场调控所要追求的理想目标，也是劳动力市场繁荣的重要体现。相比之下，低失业率和低参与率的组合，虽然在一定程度上实现了劳动力市场的调控目标，但人力资源的利用并不充分，劳动力市场的效率没有得到发挥。

近年来，总体劳动参与率呈下降趋势。分析表明，影响劳动参与的因素除了劳动力市场的工资水平以外，一些制度性因素，如社会保障制度安排的方式、户籍制度、公共服务的水平与均等化等都会因影响保留工资水平，进而影响个体的劳动参与决策。例如，对未成年子女的看护提供社会化服务，可以有效地促进女性的劳动参与。而从中国的现实情况看，劳动参与的性别差异有扩大的可能，并制约了总体的劳动参与水平的提升。非劳动收入的增加也是影响劳动参与的重要因素，在老龄化日益严重的情况下，优化养老金给付机制，增加劳动供给激励，也是提高劳动参与率的重要方式。在城镇劳动力市场上，流动人口有着更高的劳动参与率，进一步消除劳动力流动的制度性障碍，继续鼓励农村向城市的劳动力转移，有利于提高总体的劳动参与水平。[2]

其次，要注重提升劳动力生产率。中国已经面临人口老龄化的挑战，而且，老龄化进程正在加速。不断提升劳动生产率是应对人口老龄化的根本举措。2013年以来，中国16~59岁的劳动年龄人口开始持续减少，2018年减少了470万人，过去五年累计减少了2 225万人。劳动供给减少在大大缓解了短期的就业压力的同时，也在不断增加劳动力的稀缺性，并推动了工资水平的不断快速上涨。更重要的是，由于劳动力稀缺性推动的工资上涨往往与劳动生产率脱离，这使得工资上涨无须以生产率提升为基础，其结果将导致单位劳动力成本（劳动力成本与劳动生产率之比）不断上扬。对于可贸易部门如制造业而言，单位劳动力成本的上升必然意味着企业、部门或行业国际竞争力的下降。在外部经济环境多变的情况下，如果单位劳动力成本上升过快，也不利于外向型企业或部门保持竞争力和就业稳定。

最后，要继续提高劳动力市场的流动性，进一步提升劳动力市场的运行效率。劳动力流动可以有效地扩大劳动力市场规模，促进就业，并对经济增长产生积极的推动作用。[3]中国改革开放以来的成就也充分证明了劳动力流动对就业创造的积极意义。然而，劳动力流动对于维持短期的劳动力市场平衡的积极作用却往往被忽视。因此，每当遇到短期的就业冲击时，政策干预的方式往往是用限制劳动力流动的措施来“稳就业”，例如以行政命令的方式限制企业解雇员工来稳定就业岗位。这种方式虽然可以在一段时间内保持就业岗位，但不利于持续创造就业。

实际上增加劳动力市场的流动性，也是短期维持劳动力市场平衡的重要抓手。根据劳动力流动的形式和程度的不同，流动性包括劳动力在城乡之间、地区之间、部门之间和企业之间等多种流动方式。流动性是市场机制发挥作用的重要体现。提高劳动力市场的流动性，之所以对稳定就业起积极的作用，是因为更动态的劳动力市场增加了劳动力市场的厚度。通过劳动力的流动，企业获得了更多的机会寻找更合适的劳动者，企业用工的难度降低，有利于企业重新配置要素资源，进而增加对劳动力的需求。更重要的是，劳动力也有更多的机会选择更多的就业岗