稳就业：着眼当前顾及长远

位。当前提高劳动力流动性的核心，仍然是继续致力于消除劳动力流动的各种制度障碍。要在各个领域深化改革，多措并举，以提升劳动力市场的运行效率。

要推动彻底的户籍制度改革，推进社会保障体系一体化改革，进一步开放城市（尤其是特大城市）的劳动力市场，以充分发挥大城市在就业创造中的特殊作用。进一步清理限制劳动力流动的行政干预政策，以及与户籍相关的就业歧视，最大限度地发挥城市的就业吸纳功能。消除劳动力流动的部门间障碍，通过深化国有企业用人机制改革，提高国有部门和其他经济部门之间的就业流动性，为新毕业大学生等面临暂时就业困难的群体创造更有利的就业环境。此外，还需要把握劳动监察和劳动力市场规制的节奏和力度，更加注重就业保护和就业创造的平衡。在外部经济环境多变、经济存在下行压力的情况下，谨慎出台新的规制措施，避免增加新的不确定性。



三、积极的就业政策要精准施策


精准施策是国家治理体系现代化的重要体现，稳就业的目标虽然置于各项宏观调控目标之首，但实施积极的就业政策也需要追求以最小的代价取得最大的成果。同时，从政策实施的效果看，只有精准施策，才能更有效地实现稳就业的政策目标。



（一）稳就业政策的成本


稳就业政策的成本体现于两个方面：推进积极就业政策的行政成本和实施积极就业政策的机会成本。前者主要是指公共财政对稳就业政策的直接或间接投入，行政体系为推进政策所动用的资源、产生的负担等。后者则是指稳就业目标和其他调控目标之间此消彼长的关系。一般来说，直接的成本切实可见，也容易计算，但政策执行的机会成本往往被忽视。因此，推进积极就业政策，不仅要考虑其所要实现的劳动力市场目标的实施效果，还需要考虑积极就业政策对其他经济指标可能产生的影响。

在宏观调控的主要目标中，失业率与价格水平的关系尤为密切。对于积极的就业政策而言，以下几个关于两者关系的方面具有重要的政策含义。

第一，失业率和价格水平存在此消彼长的关系，积极的就业政策和其他宏观政策的目标永远都需要寻求这两者的平衡。当然，人们对更高的失业率和更高的价格水平的容忍程度并不是等价的。已有的研究利用加总数据的分析结果显示，失业率对幸福感影响的估计系数是通货膨胀的两倍。[4]这既体现了失业率和价格水平作为调控目标的相对重要性，也为我们制订更加细致的调控方案提供了参考的依据。

第二，失业率是不可以无限降低的，积极的就业政策也有其作用的极限，这也是中央经济工作会议和政府工作报告将失业率水平作为一个工作目标的原因。自然失业率确定了一个经济的充分就业水平，也给出了积极就业政策短期的目标极限。当然，自然失业率在长期也可能下降，除了一些政策和制度不可控的因素（如人口结构的变化）以外，需要通过强化劳动力市场功能，而不是短期调控政策完成。

第三，积极就业政策的方向和力度需要由失业率与自然失业率的相对关系来确定。潜在经济增长率水平决定了自然失业率水平，自然失业率与现实的失业率水平的差异，决定了积极就业政策是否需要有短期的需求管理的内容。这意味着如果对失业性质没有正确研判，就会降低稳就业投入的行政资源的使用效率。



（二）发生周期性失业的可能性较小


按照失业的产生机理，失业可以分为总需求不足产生的周期性失业、经济结构调整产生的结构性失业以及劳动力市场运行不畅导致的摩擦性失业。根据测算，中国经济在当前发展阶段的潜在增长水平在6.2%左右。[5]以此潜在经济增长水平估算，中国经济近年来的实际增长水平位于潜在经济增长率附近，需求缺口很小。从调查失业率和价格水平的相互关系看，总供给与总需求大体保持平衡，失业率水平与自然失业率水平接近。这意味着，目前并没有出现周期性失业，劳动力市场的总量关系也维持平衡。因此，中央提出的在2019年继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策的组合是非常正确的，不需要以刺激短期需求的方式维持劳动力市场平衡。

当前的实际失业率水平与自然失业率接近，失业的主要构成是结构性失业和摩擦性失业，其中以结构性失业最为明显。结合当前的经济发展阶段、经济运行态势和外部经济环境，造成结构性失业的来源主要有两个方面：首先，实施供给侧结构性改革，推动经济结构的调整和升级，劳动力成本上升，企业根据要素价格的变化重新配置资源等主动的结构性调整，可能会产生局部或区域性的结构性失业；其次，外部环境冲击和不确定性的增加，可能对部分企业和行业的生产经营产生影响，造成产出的波动，并导致就业岗位的损失。



（三）结构性失业的特点使精准施策成为可能


当前可能发生的结构性失业具有企业、行业和区域类型较为集中的特点。这些特点导致失业发生时的冲击效应比较集中和社会影响较为突出，但其区域集中和鲜明的行业特点，也为精准施策提供了可能，可以采取滴灌措施进行瞄准，治理结构性失业。结合当前的形势，治理结构性失业应该统筹好以下几个方面的工作。

第一，把稳就业的积极就业政策和扶持小微企业的一般政策统筹好。小微企业的脆弱性决定了在外部条件急剧变化或结构调整猛烈的时期，比大企业更容易受到冲击。同时，从企业的生命周期看，企业的消亡和新企业的诞生是经济结构调整的主要形式，而其中小微企业正是这种动态调整过程的主体。一方面，要看到小微企业的不断自然更替是经济发展过程的正常现象，只要有新的小微企业诞生，就会有新的就业岗位被创造。同时，也要关注特定经济环境变化给小微企业带来的特殊困难。因此，要把稳就业政策和扶持小微企业政策结合起来，特别是把促进就业的专项资金纳入扶持小微企业的专项计划中，以形成合力。

第二，统筹协调稳就业的政策和应对贸易环境变化和保护主义等外部冲击的政策。随着中国转变经济增长方式的逐步推进，增长动力已经明显转换，外贸依存度开始下降，内需已经成为就业创造的主要来源。中国的贸易依存度已由峰值的2006年的64.2%，下降到2018年的33.9%。2017年中国货物出口总额与GDP的比率为18.5%。若以出口增加值占GDP的比例估算，外需产生的直接的劳动力需求占就业的比重并不大，不到城镇就业总量的1%。外向型企业区域和行业集中，而且是否受到影响及受到冲击的程度也容易识别，采取精确瞄准的方式，给遇到外需冲击、具有转型能力的小微企业以过渡性的扶持，防范可能发生的失业。

第三，把稳就业的需求和处置僵尸企业的需求统筹好。一部分结构性失业是和正常的结构调整相关联的，产生一部分失业是资源重新配置的必然结果，也是市场经济运行的正常现象，可以本着“保护劳动者，但不保护落后产能”的原则，瞄准个人而不是企业予以扶助。



四、强化社会安全网的兜底功能


经济发展过程中的失业现象不可避免，从