实现积极财政政策的完整性

汪同三[1]

2018年底举行的中央经济工作会议，根据当前我国经济社会发展面临的新形势新问题指出，2019年“宏观政策要强化逆周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适时预调微调，稳定总需求”，并进一步明确要求“积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模”。为了把中央经济工作会议精神落实到政府宏观调控各项工作中，2019年3月5日李克强总理在第十三届全国人民代表大会第二次会议上的《政府工作报告》中指出，“要正确把握宏观政策取向，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，实施就业优先政策，加强政策协调配合，确保经济运行在合理区间，促进经济社会持续健康发展”。李克强总理在《政府工作报告》中阐述政府工作的首要任务时更进一步明确而具体地指出，“积极的财政政策要加力提效……实施更大规模的减税。普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担。深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。抓好年初出台的小微企业普惠性减税政策落实。这次减税，着眼‘放水养鱼’、增强发展后劲并考虑财政可持续性，是减轻企业负担、激发市场活力的重大举措；是完善税制、优化收入分配格局的重要改革；是宏观政策支持稳增长、保就业、调结构的重大抉择”。

从中央经济工作会议和《政府工作报告》释放的信息可以看出，2019年我国宏观经济工作中关于财政政策的方针导向是：第一，为确保经济运行在合理区间，实现经济社会持续健康发展，必须继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。第二，在已经施行多年的基础上，2019年的实施要加力提效，发挥更重要的作用。第三，2019年积极的财政政策的首要措施是实施更大规模的减税降费，方式是普惠性减税与结构性减税并举，重点是降低制造业和小微企业税收负担。毫无疑问，2019年宏观调控工作的重点之一是要继续实施好积极的财政政策，发挥其应对经济下行压力的积极作用。同时，我们要注意到，任何宏观调控措施在取得预期正面效果的同时，都可能产生不同程度的负面影响，需要我们认真面对。而实现积极的财政政策的完整性，全面落实积极的财政政策，是最大限度发挥其正面作用，同时将可能的负面影响限制在最低程度上的保证。

为什么要继续实施积极的财政政策？正如中央经济工作会议指出的，目前我国“经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力。这些问题是前进中的问题，既有短期的也有长期的，既有周期性的也有结构性的。要增强忧患意识，抓住主要矛盾，有针对性地加以解决”。《政府工作报告》也指出，“综合分析国内外形势，2019年我国发展面临的环境更复杂更严峻，可以预料和难以预料的风险挑战更多更大，要做好打硬仗的充分准备”。当前我国宏观经济运行面临的问题，或者说经济下行压力的压力源，来自国外和国内两个方面。

国外的压力主要表现在：世界经济增速放缓，保护主义、单边主义加剧，国际大宗商品价格大幅波动，不稳定不确定因素明显增加，外部输入性风险上升。2018年美国对包括我国在内的多方挑起保护主义贸易争端，制造贸易摩擦，大大增加了我国所处外部环境的复杂性和严峻性，这已经是自改革开放以来我国经济运行第三次受外部环境影响而面临下行压力了。第一次是1998年亚洲金融危机对我国宏观经济运行造成冲击，第二次是2008年美国金融危机对我国宏观经济运行造成冲击。这两次国际金融危机爆发时，我国宏观经济状况较之世界其他主要经济体和周边经济体来说相对要好些，宏观经济处于增速较高较稳定的上升期，对我国来讲外部冲击是主要下行压力源。

而2018年以来，我国宏观经济运行的下行压力不仅源自外部环境复杂严峻，而且在内部推进供给侧结构性改革的过程中产生的尚待解决的问题，也是重要的下行压力源。国内经济下行压力加大主要表现在：消费增速减慢，有效投资增长乏力；实体经济困难较多，民营和小微企业融资难、融资贵的问题尚未有效缓解，营商环境与市场主体期待还有差距；自主创新能力不强，关键核心技术短板问题凸显；一些地方财政收支矛盾较大；金融等领域风险隐患依然不少；深度贫困地区脱贫攻坚困难较多；生态保护和污染防治任务仍然繁重。

一方面，我们目前面临着复杂而严峻的矛盾和问题，必须认真对待、妥善解决。另一方面我们又承担着光荣而伟大的使命，2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年。因此2019年以及今后一段时期内，在宏观调控工作中，继续实施积极的财政政策，加力提效，就显得更为关键、更加重要。

中央经济工作会议和《政府工作报告》，都把“实施更大规模的减税降费”作为继续实施积极的财政政策的首要措施，这是一个非常重要并且切合我国当前实际的科学判断。首先，从财政政策中各类可行的措施手段来看，减税降费是最直接作用于施策对象、产生政策效果见效最快的宏观调控措施。对消费者税负的降低，等同于直接增加消费者的可支配收入，进而提升居民消费，起到拉动经济的作用。对生产者税负的降低，在间接税环节上，例如增值税减税，可以直接降低企业生产成本，从供给侧推动经济增长，同时还会在最后的消费环节减少最终消费者的负担。在直接税环节上，例如企业所得税减税，可以直接增加企业经营收入，提高企业赢利水平，不仅使企业能够通过技术创新、设备更新等方式提高生产水平和能力，而且能够刺激企业增加投资、扩大生产规模的欲望。因此，减税降费不仅可以在微观层面上最实惠地激励实体经济经营者和从业者，而且能够在宏观层面上最有力地提振自主创新和引导结构调整。其次，我国现行税制中还存在进一步实行减税政策的空间，为实施更大规模的减税降费提供了可操作性。减税空间容量的大小，一方面要看当前税率绝对水平的高低，另一方面还要看政府通过调整财政配置和调动弥补资源保持财政平衡的可能性。当前，调整财政配置主要是减少政府支出，特别是一般性行政支出、“三公”经费和其他可进一步控制的财政支出，以及收回、盘活和使用长期闲置和沉淀的各类政府财政资金。调动弥补资源主要是合理适度增加财政赤字，扩大国债发行，以及增加特定国有金融机构和央企上缴利润等。

从世界经济来看，减税政策是经济低迷时期有关国家刺激经济增长的一项主要政策工具。20世纪60年代，美国为了摆脱经济低迷，当时美国总统肯尼迪启用了减税政策，将企业所得税税率由52%降至48%，个人所得税税率由20%~91% 降至14%~70%。肯尼迪的这一减税政策产生了一定效果，较为有效地促进了美国经济实现复苏。2001年小布什就任美国总统后，为了重振美国经济，又一次实行减税刺激经济的政策，美国议会通过了10年内减税1.35万亿美元的减税法案，对个人所得税税率进行了大幅下调，将最高边际税率由39.6%下调至33%。事实证明，小布什的