第一章 中国农村改革政策的形成（1）

中国的改革是从农村开始的。但农村的改革也并非是设计好了才启动的。从新中国成立之前，中国农村的经济制度就处于变动之中。1945年夏秋之交，中国人民的抗日战争获得胜利，但国共两党的和平谈判很快归于破裂，于是内战爆发。还在两党指挥的军队激战之际，中国共产党就已经在建立了自己政权的地方（即解放区）开展了轰轰烈烈的土地改革运动，在农村铲除了封建的地主土地所有制，实现了贫穷农民“耕者有其田”的世代期盼。随着国共两党的军队在战场上力量的变化，解放区的范围不断扩大，土地改革运动覆盖的地域也迅速扩大。到1949年10月1日中华人民共和国成立之时，在此前已由共产党政权控制的中国北方地区，基本已完成了土地改革，因此，新中国成立后的土地改革，主要在南方地区进行。到1952年底，中国大陆除西藏地区外，均已完成土地改革。

但从当时农村社会生产力极端落后、不少农户虽分到了土地但缺乏耕畜、农具、劳动力和资金的实际状况出发，中国共产党随即便在农村发动了要求农民“组织起来”的合作化运动：开始是引导农民组织小规模的农业生产互助组，接着便发动农民成立以自然村为单位、不改变土地所有制的初级农业生产合作社，紧接着又要求组织农民更大规模（相当于目前一个村民委员会的范围）的高级农业生产合作社。到1955年底，中国农村普遍建立了高级农业生产合作社。高级社的特征，不仅是规模大，往往一个社覆盖着数百农户、数千亩土地，更重要的是它废止了农民家庭的土地所有权，实行了农村土地的集体所有制。

到1958年，农村进一步开展了建立人民公社的运动。人民公社的规模更大，相当于目前一个乡镇的范围。国家开始时曾打算在一个公社的范围内实行统一经营、统一核算、统一分配，后终因农民难以接受而于20世纪60年代初将人民公社的经营管理体制确定为“三级所有，队为基础”，即在一个公社之内，按公社、大队、生产队三级进行经营、核算和分配，但明确了土地基本属生产队所有，因此，生产队便成为农村生产的基本单位。生产队的规模基本与20世纪50年代初期的初级农业生产队相当。此后直至1978年开始改革，中国农民便一直在这种农村体制下生产和生活。

由于农村生产的复杂性，每一个农民所付出的劳动与他对生产的贡献难以准确监督和核算，因此，对集体生产的漠不关心和劳动中的懈怠情绪在农村普遍蔓延，农村生产难以发展，农民生活无以改善，农村经济陷入了恶性循环。在这个过程中，不少地方的农民曾做过改革这种体制的尝试。较大规模的自发改革曾发生于1956年（即高级社成立后的第一个生产周期）和1960年（即“三年困难时期”），所采取的基本形式都是“包产到户”。但由于政治因素的制约，农民的这些尝试都迅速夭折了。

1978年是中国当代史发生重大转折的关键一年。这一年，中国共产党开始清理“文化大革命”期间及以前的错误理论和政策，在全党全国开展了“关于实践是检验真理唯一标准”的大讨论，提出正确评价毛泽东的功过、完整准确理解毛泽东思想、恢复实事求是的思想路线等，并在年底召开的中国共产党十一届三中全会上作出了实行改革开放的历史性抉择。处于社会最底层的农民当时自然无法了解国家政治层面正在发生的这些深刻变化，但当时毕竟离“文化大革命”结束已经两年，社会正在变得更加宽松，对这一点，农民是感受得到的。于是，若干地方的农民便又一次开始了他们以“包产到户”的形式对人民公社体制进行改革的尝试。由于中国农村的地域是如此广大、农民的居住又是如此分散，因此在城里人浑然不觉之中，中国的改革便在偏僻的农村由农民悄悄地启动了。

如今时间已经过去了30年，农村的改革已经在若干关键性的环节上取得了重大突破。认真梳理30年农村改革的历程以及若干农村重大改革政策的形成，对于进一步推进农村的改革，加快完善符合社会主义市场经济要求的农村体制机制，显然具有极大的必要性。2008年10月闭幕的中国共产党十七届三中全会，为部署今后12年农村改革发展的任务，已经对农村改革发展前30年的成就和经验做了高度概括的总结。本文拟对30年农村改革发展历程中若干重大政策的形成过程作一些提示性的描述，以为感兴趣者作索引。有两点需要说明：一是涉及中国农村发展的重大改革政策的形成，在时间序列上不一定前后继起，往往是交叉互动地向前推进；二是每一项改革政策实际上还都远未达到理想状态，改革尚需要深入，体制机制还需要完善。

1978年12月18~22日召开的中国共产党十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展的决定（草案）》，是党中央开启农村改革序幕、制定?村改革政策的标志。在此后30年中所形成的农村改革政策，主要可以从以下十个方面进行概括。