第一章 中国农村改革政策的形成（2）

一农村基本经营制度的形成和土地政策的完善〖1〗（一）建立以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度农民始终是农业农村发展的主体。他们在发展生产方面的积极性、主动性和创造性能否得到充分调动，关系到农业农村发展的进程。农民的利益能否得到承认和保护，又是能否调动农民力量的决定性因素。在20世纪50年代到改革开放以前，我国的农业经营体制就一直在探索如何提高农民的生产积极性问题，但是由于探索被限定在不能改变人民公社体制的范围内进行，因此始终没能从根本上解决调动农民生产积极性的问题。

1978年秋，安徽省凤阳县小岗村的18户农民对生产队的土地实行了“包干到户”。它的重要意义在于突破了当时多数地方农民所向往的“包产到户”的改革模式。从“包产到户”到“包干到户”的转变，有相同之处，就是都将农业的生产过程承包到了农户；不同之处则在于农户承包的内容。所谓包产到户，即将集体的土地承包到户，以农户承包的土地来确定农产品的年产量；农户将农产品如数上缴给集体组织，达到承包时约定的数量，就能从集体组织分配到约定的报酬；产量超过承包时的约定，承包户可从超额部分中获得一定比例的分成；产量未达到承包时的约定，集体组织将酌减分配给农户的报酬。不难看出，在“包产到户”中，农户承包的是土地的产出，而产品的所有权仍属集体。因此，“包产到户”没有改变集体组织仍作为统一经营、统一分配的经营主体地位，但它确实比以往的统一劳动、评工计分更能体现按劳付酬的原则。所以，“包产到户”的学名是“集体土地承包到户后实行联系产量计付报酬的生产责任制”，简称“联产承包”责任制。

“包干到户”则不同，用农民的话讲，“包干到户”就是土地承包到户、生产的农产品实行“缴够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。因此，在“包干到户”中，集体组织不再承担统一经营、统一分配的职能，它只是从农户那里按承包土地收取“提留款”，并以此作为集体组织内部进行管理和服务的费用。于是，农户就脱颖而出，变成了在整个农业生产过程中自主经营、自负盈亏的经营主体。

由此可见，“包干到户”与“包产到户”的区别实在不容忽视。如果农村改革始终坚持以“包产到户”为限，那么人民公社的体制也许还会延续很多年。所幸的是，农村真正实行包产到户的时间并不长，相当多的地区实际上还未及实行包产到户，便就实行了包干到户。当时对“双包到户”的异同曾有过激烈的争论，一种观点认为，“包产到户”是集体经济组织内部的生产责任制，而“包干到户”则不是；但它究竟是什么，似乎也讲不清楚。邓小平在1980年5月31日对农村政策问题作了重要谈话，对“双包到户”都充分肯定，并明确指出：“总的说来，现在农村工作中的主要问题还是思想不够解放。”因此，在农民执著地选择比“包产到户”更简单明了的“包干到户”时，倒也未受到太大阻力。

如今回顾起来，“包干到户”之所以能如此快捷地替代“包产到户”，恐怕也与人们当时把这两“包”之间的区别看得简单了有关。事实上，宪法关于“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”，也是到了1999年才修正为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。“包干到户”的不简单，绝不仅仅因为它在操作上比“包产到户”更为简单、明了，而主要在于以下几点。

第一，如前所述，是“包干到户”而不是“包产到户”才可能使承包农户成为独立的经营主体。而也只有在农户成为独立经营主体、生产队退出农业生产的直接经营之后，人民公社的体制才能够被废除。

第二，只有在承包农户成为独立经营主体之后，农户才可能在满足生活消费之后逐步积累起自有的生产性资产。而这对于在计划经济体制下劳动者（城乡皆如此）只能获得消费资料分配的原则，无疑是具有决定意义的重大突破。由于农户从“包干到户”中获得了在承包的集体土地上积累自有资产的权利，于是农村的改革也就从最初定义的集体经济组织内部的经营管理体制改革，拓展到同时具有农村财产关系变革意义的改革。

第三，农业的生产过程承包到了户，劳动力就不再由生产队统一安排，农村劳动力由此获得了自由。有了可以自主择业的劳动力再加上农户积累的自有资产，一场涉及所有制结构、产业结构、就业结构和收入结构深刻变革的剧目就开始有声有色地在农村上演。在农产品供给迅速增加的同时，乡镇企业异军突起，个体户和私营经济如雨后春笋，外出进城务工经商的人流如潮起云涌。这就是“包干到户”激发农村微观经营主体活力后所形成的生动局面。因此，说“包干到户”在发育以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和社会主义市场经济体制过程中起到了“酵母”的作用，应当并不为过。

到1983年底，我国农村基本上实行了在不改变农村土地集体所有性质前提下的以家庭承包经营为基础的农村经营体制。自此以后，家庭经营重新成为我国农业的主要经营形式。这极大地调动了亿万农民的生产积极性，有力地促进了这一阶段农业生产的超常规增长，粮食产量从1978年的305亿吨猛增到1984年的407亿吨。