第一章 中国农村改革政策的形成（3）

当这一经营形式在农村普遍化之后，中央就开始考虑如何稳定这一制度的问题。1984年中共中央1号文件要求，“土地承包期一般应在十五年以上”，这在很大程度上打消了农民对经营制度稳定性的疑虑。此后，农村的家庭承包经营制度一直朝着稳定的方向发展。《中共中央、国务院关于一九九一年农业和农村工作的通知》（中发〔1990〕18号）明确指出，“这种经营体制，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，一定要作为农村的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善”。这是首次在中央文件中明确家庭承包经营要“长期稳定”。

进入20世纪90年代，离15年的承包期日益临近，为切实实行以家庭承包为基础的经营制度，稳定农村的土地承包关系，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发〔1993〕11号）要求：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》（中发〔1998〕2号）进一步强调：“第一轮承包到期的地方，都要无条件地延长30年不变。”1998年夏，时任中共中央总书记的江泽民同志在考察安徽省凤阳县小岗村时就明确说：“中央关于土地承包的政策是非常明确的，就是承包期再延长三十年不变。而且三十年以后也没有必要再变。”1998年秋，党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，把过去对农村经营制度的表述，由“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”修改为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，并再次重申“以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度，必须长期坚持”。

到2000年底，全国农村已有93％的村组完成将土地承包期再延长30年的工作。2002年8月29日第九届全国人大常委会第二十九次会议审议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，则把家庭承包经营体制用法律的形式固定下来。从此，农民土地承包经营权的稳定就有了法律依据。截至2005年底，农村987％的村组完成了将土地承包期再延长30年的工作，有80％以上的农户获得了土地承包经营权证。

2008年10月12日党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，再次将稳定基本经营制度向前推了一大步，并提出了鲜明的要求：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这进一步彰显了中央稳定农村这一基本经营体制的决心。

（二）实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度

作为世界上人口最多的国家，我国人均耕地面积只有世界人均耕地面积的40%。因此，加强对耕地的保护，在我国显得特别必要。然而，随着工业化和城镇化水平的提高，不少地方为追求GDP的增长，违法违规占用耕地进行非农业项目建设的现象非常普遍，导致大量耕地快速流失。

为保护耕地，保障国家粮食安全，中央先后制定了一系列重大方针、政策。1986年，党中央和国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》。1992年，党中央、国务院发出《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》。1994年7月，国务院发布《基本农田保护条例》，对基本农田的划定、保护、监督等具体政策问题做了规定，中国开始实施以保护耕地为目标的基本农田保护制度。1995年，国务院召开了全国耕地保护工作会议，就加强土地管理、落实基本农田保护机制进行了重要部署。1997年4月，中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次明确指出“保护耕地就是保护我们的生命线”，首次提出“实行最严格的土地管理制度”，要求采取治本之策，“进一步严格建设用地的审批管理”，“对农地和非农地实行严格的用途管制”。1997年全国人大八届五次会议修订《刑法》，增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。1997年5月，国家土地管理局等发布《冻结非农业建设项目占用耕地规定》，土地用途管制开始严格起来。1999年1月1日起，修订后的《土地管理法》开始实施。到1999年，全国已调整划定基本农田面积108133万公顷，保护率为8314%。

但由于种粮效益低下，在各地对土地需求日益强烈的情况下，从2000年开始，耕地保护政策有所松动，各地可以提前占用2005年乃至2010年以前的耕地占用指标。从2001年开始，一些省（自治区、直辖市）可以在区域内异地调剂建设用地占用耕地指标，“开发区热”再次显现。到2002年，全国各类开发区达到6866个，开发区规划总面积386万平方公里。针对这一情况，2004年上半年，国务院严把土地审批关，并强调实行世界上最严格的耕地保护制度。2004年10月，国务院发出《关于深化改革严格土地管理的决定》，对保护耕地提出了非常严厉的要求：一是不仅要保证全国现有基本农田总量不能减少，用途不能改变，质量不能下降，而且基本农田要落实到地块和农户，严禁擅自改变和占用。二是严格执行耕地占补平衡制度。三是明确土地管理的权力和责任，地方各级政府要对本地区耕地保有量和基本农田保护面积负责。

党的十七届三中全会的《决定》再次明确要求，“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”；同时，否定了一些地方提出的通过跨省实行占补平衡以获得建设用地的要求，明确“耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡”。

近年来，因建设占用耕地的数量明显减少，耕地面积流失速度明显放缓。但在追求GDP增长速度的驱动下，不少地方增加建设用地的动机并没有消退。为此，一些地方加大了拆除农民住宅、撤并村庄的力度，力图通过土地整理减少农民宅基地和农村公益性用地来增加城镇和其他非农业建设用地。对此，《决定》明确要求，“实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模”，“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”。