第一章 中国农村改革政策的形成（4）

（三）改革完善征地制度

1982年，国务院公布的《国家建设征用土地条例》明确了征收农村土地的补偿标准，土地补偿费为该耕地年产值的三至六倍，青苗及地上附着物补偿标准由地方制定；每一个农业人口的安置补助费标准为该耕地每亩年产值的二至三倍，但每亩耕地的安置补助费最高不得超过其年产值的十倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍。该条例首次提出“因征地造成的农业剩余劳动力由县、市土地管理机关组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置”。1986年制定的《土地管理法》，将上述规定上升为法律。

1998年修订的《土地管理法》提高了征收农村土地的补偿标准，但在土地征用及补偿方面，体现的是量上的变化，其本质仍然延续了以土地被征收前年农业生产值为补偿基数的做法，并仍然保留着补偿上限的限制。

2003年召开的党的十六届三中全会通过的《关于进一步完善社会主义市场经济体制的决定》，提出了改革现行征地制度的要求：“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”；同时，还要求严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。2004年中央1号文件又提出，要把界定政府土地征用权和征用范围作为改革征地制度的一项具体任务。2004年，全国人大在修改宪法时，将原来的征用土地，明确区分为征用与征收，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。随后，《土地管理法》也做了相应修改。

2004年10月，国务院做出《关于深化改革严格土地管理的决定》，对现行征地制度做出了一系列改进，确立了被征地农民生活水平不因征地而降低的补偿安置原则和土地补偿费主要用于被征地农户的原则，明确了政府对被征地农民的安置责任，拓宽了安置途径；同时，要求征地报批前将征地方案告知农民，由农民确认被征土地情况，必要时组织听证。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地可以用国有土地有偿使用收入予以补贴；省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算；在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地；同时要求省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。随后出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》提出，被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用。

首部《物权法》把恢复农民原有生活水平作为补偿计算标准，将被征地农民的社会保障费用作为征地补偿的专门组成部分单列出来，要求：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”但总体来说，从根本上解决矛盾的长效机制仍未建立。目前，我国的失地农民已经达到3000万人。失地农民问题解决不好，既影响到粮食安全，更影响到农村社会的稳定，不符合公平正义和促进社会和谐的要求。

工业化、城镇化带来了巨大的财富增长，对那些为此贡献出自己土地的农民，当然必须让他们共享经济社会发展的成果。为保障农民的权益，党的十七届三中全会的《决定》提出了两个方面的要求：一是要严格界定公益性和经营性用地，逐步缩小征地范围。只有这样，才能依法保护好耕地，保护好农民的基本权益。二是完善征地补偿机制。要求“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。

二农产品流通体制改革的不断深化

从我国农村改革的脉络来看，改革农产品流通体制和完善农产品市场体系是继实行家庭承包经营之后的第二步改革的中心任务。

自1953年起，我国开始实行农产品的统购统销制度。实行这一制度的第一个品种是棉花，第二个品种是粮食，以后随着供求缺口的扩大，纳入统派购的品种不断增加。20世纪60年代初期，纳入统派购范围的农产品最多时达到240多项。1978年列入统派购的农产品还有170多项。显然，在这样的农产品流通体制下，市场机制就不可能在配置农业资源方面发挥多大作用。在人民公社体制框架内，由于生产发展受到限制，?产品供给长期处于短缺状况，而为确保城市供给，就只能不断扩大对农产品的统购派购范围，增加统购统销数量。而这样反过来又进一步抑制了农民的生产积极性，因此“统了就缺、缺了就更统”的恶性循环长期解脱不了。

打破这个恶性循环，基本前提是要增加供给。1978年底的中共十一届三中全会作出决定：在推进农业经营体制改革的同时，从1979年3月开始，国家陆续提高粮食、油料、棉花等18种农副产品的收购价格，平均提高幅度达248%。同时，自1979年夏粮上市起，国家不仅提高了粮食的收购价格，还规定，在完成统购派购任务之后继续向国家交售的超购粮食，其价格将比统购派购价格再提高50%。