第一章 中国农村改革政策的形成（5）

提价政策刺激了农民发展农业生产的积极性，主要农产品的供给明显增加，为放宽农产品市场创造了条件。中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》（中发〔1982〕1号）提出，对基数以外的产品，有些仍由国家收购，有些可按比例收购一部分，有些可全部由社队和农民自行处理；基数外产品的收购价格，允许按照市场供求状况实行一定范围的浮动。这样，市场的调节作用就开始显现出来。到了1983年，随着“大包干”的普遍推行，加上提价政策的作用，农产品产量快速提高。之后，市场价格的调节范围进一步扩大，1983年，中央提出，“凡属收购任务以外的农副产品，购销价格可以有升有降”。

农产品统购统销政策的基本特征之一，就是收购和销售价格都由政府确定。在改革统购统销政策的初期，改革的重点是逐步提高或放开向农民收购的价格，但向城镇居民销售的价格却仍维持原有的机制和水平。于是，农产品的价格出现“购销倒挂”现象，需要政府增加对农产品购销的补贴资金，由此导致了财政的压力不断加大。改革农产品流通体制、恢复市场机制在农业中作用的必要性日渐突显。1984年，中央要求将统购派购任务外的农产品价格真正放开。《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（中发〔1985〕1号）提出，“从今年起，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购”。至此，中国实行了31年的农产品统购派购制度被打破。

为了保护和鼓励农民生产和交售粮食的积极性，1986年国家进一步提出，“将适当减少合同定购数量，扩大市场议价收购比重”。之后，多数农产品已基本实行市场自主流通、供求决定价格。各类农产品开始加快退出统购派购范围的步伐。主宰了人们多年日常生活的购粮本、副食证及粮票、油票、布票、肉票等终于完成了它们的使命，退出了历史舞台。与此同时，以自主流通、由供求决定价格为基本特征的农产品市场得到了发育，市场机制在农业资源配置中的基础性作用逐步得到发挥。

但从1985年起，粮食产量连续四年徘徊，市场价格逐年提高，农民交合同定购粮的积极性大为下降。1985年的粮食定购任务只完成60%。连续几年后，政府主导的粮食购销数量就难以平衡了。正是在这样的背景下，1990年国家又大幅度提高了粮食的合同定购价格。但在高价购进、低价销出的情形下，国家财政压力持续加大。1986～1991年，财政对粮、棉、油价格补贴高达1363亿元。同时，国有粮食企业亏损日益严重。1991年末，粮食部门挂账总额545亿元，其中政策性挂账486亿元。为理顺购销价差矛盾，减少国家财政补贴，1991年5月1日开始，商业部门对城镇居民定量供应的粮食零售价格，一次提高了68%，对定量内的食用植物油价格一次提高了170%。1992年4月1日，国家再次提高了城镇居民定量内的粮食零售价格。两次提价，使居民口粮的零售价格提高了120%以上。1991年底，国务院发出《关于进一步搞活农产品流通的通知》，要求在保证完成国家定购任务的情况下，对粮食实行长年放开经营政策。1992年4月，广东率先实行了购销同价和放开粮价、放开经营的试点。到1993年底，全国宣布放开粮价的县（市）已超过总数的98%，“粮票”也退出历史舞台。

党的十四大提出了建设社会主义市场经济体制的目标以后，粮食购销体制的市场化轮廓日益清晰。1993年2月，国务院就发出了《关于加快粮食流通体制改革的通知》，提出了在国家宏观调控下放开价格、放开经营、增强粮食企业活力、减轻国家财政负担的市场化思路。1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发〔1993〕11号）提出，粮食统购统销体制已经结束，并决定从1994年起，国家定购的粮食实行“保量放价”（保证数量，放开价格）的体制。为保证数量，国家对粮食实行保护价制度，并相应建立粮食风险基金和储备体系。

但到1994年，粮食价格快速上涨，保供应又成为主要目标。1994年3月，国务院发出《关于深化粮食购销体制改革的通知》，宣布全国由国家定购议购的粮食数量不少于900亿公斤，国有粮食部门掌握70%～80%的市场粮源，建立和完善中央、地方粮食和储备制度。同时，从1994年6月起，国家再次大幅度提高粮食定购价格。小麦、稻谷、玉米、大豆四种粮食的定购价格平均每100斤提高到52元，综合收购价提高404%。同时，从收购到批发恢复由国有粮食部门统一经营。

1995年，《国务院关于深化粮食棉花化肥购销体制改革的通知》首次提出了粮食省长负责制。1996年，中央再次提高了定购粮食价格。1996年，中等质量标准的小麦、稻谷、玉米、大豆四种粮食的定购价格，在1994年提价的基础上再提高42%。随着粮食产量的大幅度增加，市场粮价明显下降。1998年5月19日，国务院下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，要求贯彻执行“三项政策，一项改革”的措施，即实行顺价销售，农发行收购资金封闭运行，按保护价敞开收购农民余粮，深化国有粮食企业改革。这一改革的核心，是要在保护农民利益的同时促使粮食收储企业逐步消化过去的亏损挂账。从实际效果看，敞开收购对保护农民利益确实起到了明显的作用，但随着国家收购数量的大幅度增加，国有粮食部门面临空前的资金和仓容压力。同时，由于国家的保护价格明显高于市场价格，难以实现“顺价销售”，又导致国有企业的亏损挂账不断增加。