党内法规治理效能提升的逻辑与进路

郭倩倩，王金水

(中共江苏省委党校[江苏行政学院] 科学社会主义教研部，南京 210009)

引言

党内法规作为党的制度的脊梁，充分体现党的意志，对于党的领导和建设活动具有根本的规范功能。同时，其作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，战略地位日益凸显。党的十八大以来，党始终注重“健全各方面制度，完善治理体系，促进制度建设和治理效能更好转化融合，善于运用制度优势应对风险挑战冲击”[1]。当前，相对完备的党内法规体系已经形成，如何更好提升其治理效能是目前研究的重大基础性问题。继续推进新时代党内法规制度建设，有必要深入探究依规治党的逻辑机理，不断推动党内法规体系更加系统、优化，以更好发挥其治理效能，充分体现党的制度优势。

综合学界研究可以发现，学者们从多层面、多学科视角对党内法规的内涵外延、结构功能、目标手段、具体实践等诸多相关论题都有深入探讨，成果丰硕。主要集中于以下几个方面：一是关于依规治党科学内涵的阐释。周叶中等提出依规治党已成为一个兼具时代性、本土性和实践性的重要概念，也是将法治思维和法治方式作用于管党治党全过程，并具体从规范依据、价值目标、实践动力、内容维度与功能作用层面进行了分析阐释[2]。二是从政党治理现代化、治理体系与治理能力视阈出发研究党内法规体系建设问题。肖金明等认为党内法规通过各种制度规范的刚性约束，遵循制度——法治——治理——善治这一党内治理现代化的基本逻辑，不断推动党内治理的科学化、民主化、法治化[3]。刘宁宁等认为推进政党治理的制度化、规范化必须以法治思维和改革精神建立完备的制度体系、树立制度的严肃性和权威性、增强制度信仰和执行力[4]。三是从新时代党内法规制度建设视角进行相关研究。祝捷等提出需要在守正创新精神指导下，以推进党内法规制度“供给侧结构性改革”为着力点，把握立规和执规两个关键[5]。陈自才认为党的十八大以来党内法规制度建设始终保证正确的政治方向，坚持将系统思维运用于党内法规制度的制定、贯彻与执行全过程[6]。四是围绕制度优势如何更好转化为治理效能这一主题展开相关研究。欧阳康认为实现治理效能的路线图应该包括优势制度能否转化为社会共识、优势制度能否转化为实施路径、优势制度如何转化为所有社会成员的行为规范等三个方面[7]。李海青从制度的顶层设计和落实机制入手，提出制度优势转化为治理效能的具体方案[8]。

通过梳理发现，学者们从不同视角论证了党内法规的内在属性、体系结构、运行机制等对治理效能的价值和意义，对可行的实践路径也作了相应探讨。但已有研究更多侧重从党内法规具体执行这一单一环节来突出治理效能的实现。实际上执行并不能凸显党内法规治理效能的全部，整体治理效能的提升是一项更为系统化的工程。全面把握党内法规从静态制度范式转化为动态治理范式，需要从更宽广视野考察治理效能的内在逻辑和实现机制，对党内法规的文本范式、主体能力与作用机制进行充分而细致的探讨，充分阐释治理效能提升的理论逻辑及关键阻滞因素，深入把握中国共产党党内治理的内在规律，进一步推动新时代党内法规制度建设向纵深发展。

一、党内法规治理效能提升的价值意蕴

党内法规治理效能提升具有强烈的价值属性，始终面向管党治党的目标定位和治理现代化的价值属性，同时作为法治中国建设的重要保证，将有效推进全面依法治国进程。

其一，是新时代全面从严治党的根本要求。全面从严治党需要在思想建党基础上，同时凸显制度治党。从根本上而言，制度治党发挥最大效能，这是由中国共产党的自身特点与现状规模所决定的，也是由制度之治的自我优势所决定的。在党的制度形态中，包括成文和不成文的形式，发挥中流砥柱作用的是以成文形式存在的党内法规体系。因而制度治党的重点在于依规治党。对于党的领导和党的建设各项活动来说，需要贯彻的一项基本方针就是通过制度方式使之更加规范化、程序化。从这个层面而言，党内法规体系始终为党的领导和建设提供基本的制度遵循。依规治党并不断提升其治理效能充分体现了管党治党的价值目标，是党的各方面建设形成合力的前提和基础，能够不断促进党执政的科学化、民主化与法治化。

其二，体现了“中国之治”的独特治理密码。“中国之治”体现为“两个坚持、两个体系”，“两个坚持”即始终坚持中国特色社会主义制度和依规治党，“两个体系”体现为不断完善国家治理体系和党内法规体系。“两个坚持、两个体系”的提出，也是在更宏阔的战略视野中更加凸显党内法规体系的地位和功能。在“中国之治”的整个体系中，党是各项事业的领导核心。各个领域事业的推进和发展都是在党的领导下进行的。而党所进行的各项活动也必然应当具有规范性和权威性，为了确保这一目标的达成，党规之治也应当是“中国之治”的必然导向。申言之，党章党规的性质和形态决定了党的领导活动的性质和形态。党的十九届四中全会在部署推进国家治理体系、治理能力现代化时，将加强党内法规制度建设作为一项重要任务同时提出，充分体现了后者之于前者的重要政治意义。

其三，为推进全面依法治国提供强大政治保证。依规治党和依法治国的关系是社会主义民主政治建设的重要课题，二者相辅相成、有机统一。依法治国是依规治党的基础，因为依法治国解决的是一切行为和活动的规则问题也即普遍性的制度化问题，其中也包括提供党组织和党员个人行为活动的基本规则。而依规治党直接涉及党的领导和建设这一特殊性问题。但从中国共产党是中国特色社会主义事业领导核心这一角色定位而言，依法治国内在要求依规治党，将党的活动纳入规章制度轨道。因而，依规治党是依法治国的政治保证。习近平总书记也明确指出：“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[9]在不断推进中国特色社会主义民主政治发展进程中，二者所致力于达成的价值目标以及基于目标所设定的各项规范文本与实施机制应当更好地实现同向而行、共同发力，相互配合、强化支撑，避免出现相互不协调、不相容的状况。

二、逻辑机理：遵循制度治理“内容—主体—执行”的契合与同构

通过探索制度治理相关结构要素之间的内在联系和作用规律，深刻把握党内法规治理效能提升的逻辑机理，有助于在探究理论必然性基础上得出实践指向性。治理效能作为主体在面对治理风险时积极克服不利因素从而最终产生一系列效果的有机统合，从过程看，表现为主体按照既定目标采取相应行为；从结果看，是若干制度效用的综合反映和整体呈现；从本质看，体现制度体系所指向的治理目标的实现程度。因此，治理效能直接体现制度规范主体关系和治理目标的价值取向。就具体制度治理实践而言，面临的风险挑战是多方面的，其中关涉性较强的因素包括内容黏合度不足影响规范性、主体能力不足影响约束性、执行力不足影响实效性等。因此，制度内容有效性、治理主体能动性、执行机制适应性等深层因素的综合作用影响其治理效能的发挥与提升。

其一，制度内容有效性是确保治理效能的基本前提。治理能否取得效能，制度文本的内容是否全面有效是首要的。现代社会的快速演进与变迁，使得治理议题不断更迭。治理主体在特定的制度框架内，围绕治理目标进行互动沟通与合作，并在这一治理实践中实现制度的有效嵌入。但需要注

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