一、地方政府债务是体制现象

地方政府积极发挥作用以及地方政府之间展开竞争，是迄今为止“中国经济增长的秘诀之一”。可以说，地方政府积极作为，则经济增长迅速。地方政府懒政、怠政，则经济增长迟缓。这是被七十年中国经济发展史反复证明的事实。

根本的原因在于，中国的各级地方政府不仅扮演着对地方经济发展“积极干预者”的角色，而且扮演着准公司的角色。一方面，它们通过调控土地价格、变相减免税费、政府信誉担保等方式，影响、干预和引导辖区内经济主体的投资行为，吸引区外投资，间接实现其发展本地经济的目的。另一方面，它们又直接出资设立企业或诸如城市建设投资公司等投资平台，参股金融机构，进行地方企业建设、城市基础设施建设和房地产开发，直接参与地方经济建设。

应当看到，新中国成立七十年来，中国基本上都处在工业化和城镇化的过程之中。客观地说，围绕工业化和城镇化所发生的投资和各类经济活动主要发生在地方层面。然而，中国的资金，无论是财政资金还是金融资金，大都集中在中央。地方政府严重缺乏资金来源，这使得它们在财政上严重依赖上级政府（特别是中央政府）的转移支付，在金融上则严重依赖各类金融机构和各类融资平台。

最近，习近平总书记在论及金融供给侧结构性改革时，再次谈到了要“发挥投资的关键性作用”问题，而在这篇重要讲话中，他列举的一系列需要重点关注的投资项目中，除了制造业技术改造和设备更新，5G的商用化，人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设之外，其他类如“加大城际交通、物流、市政基础设施等投资力度，补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板，加强自然灾害防治能力建设”，都需要公共投资。而这些投资的大部分，依然集中于地方政府层面。这就使得解决地方政府融资问题，更有了一层应对经济下行的意义。

分析历史，我们看到，中国地方政府债务问题自1979年开始出现。从一开始，它就同地方政府广泛兴办企业、投资地方基础设施、直接从事投资活动，以及配合国家宏观调控等行为密切相关。但是，在不同时期，随着国家整体经济管理特别是中央和地方政府间财政关系的不断调整，地方政府为上述活动筹资的主要渠道和方式是有所变化的。1994年税改之前，地方政府吸引资金、发展本地经济的主要措施是滥施税收优惠。1994年税改之后，其施惠和筹资的重点转到“摆布”各类费用上。20世纪90年代末期土地使用制度改革之后，用各种方式收取土地出让金，逐渐成为地方政府筹措发展资金的主渠道。2008年以来，在上述手段均不再奏效之后，地方政府看中了融资平台。如今，这条渠道虽受到约束，但依然可以说是方兴未艾。更值得注意的是，每当经济形势发生不利变化，需要采取“逆周期”宏观调控措施时，地方政府总是首当其冲。在高达数十万亿的地方政府债务存量中，大约有40%是配合国家宏观调控政策而被动产生的。

简言之，从体制上说，地方政府的债务问题，体现的是广大地方政府的事权和财权严重不匹配的体制扭曲。问题恰恰在于，我们并没有充分认识到地方政府积极行为的必然性和重要性。迄今为止，地方政府的负债行为，多被从负面认识。2015年以来针对地方政府债务采取的措施，多属“不得已而为之”。我们并没有充分认识到，从体制和机制上为地方政府融资和债务提供法律保障，已经关系到社会主义市场经济运行的制度安排。

我们以为，解决地方政府债务问题的根本出路，在于为其提供一套稳定的制度安排，即将地方政府债务关进制度的笼子中。它包括相互关联的三个环节：第一，实事求是地确认并科学厘定地方政府所应承担的事权；第二，实事求是地为其完成这些事权提供稳定、透明、可持续的资金支持；第三，将上述安排用法律的形式予以确定，并严格执行。