二、管理地方政府债务：日本三十年来的经验

日本解决地方政府债务问题的一系列举措，值得我们学习、借鉴。

20世纪90年代房地产泡沫破灭之后，日本经济陷入长期萧条，人们习惯将之称为“失去的30年”。经济的长期萧条，使得日本的私人部门——企业和居民——支出严重不足，从而积累了大量的不用于投资的储蓄。众所周知，私人部门的储蓄形成国民经济循环的“漏出”，这些“漏出”若不能重新注入经济循环之流，国民经济增长便会陷入长期低迷甚至萎缩。

面对这种状况，日本各级政府采取了以扩大政府投资为主要内容的“积极的”财政政策，其主要特点就是：包括中央及地方在内的各级政府，长期、持续、大规模地安排公共投资，并通过发行政府债务的方式从居民手中吸收储蓄，提供资金支持。这就形成了20余年来日本经济特有的一种宏观平衡格局：一方面，政府财政赤字日益增大，使政府债务不断增长，另一方面，居民和企业等私人部门长期保持着较高的储蓄率，并主要以投资政府债券的方式来保有这些储蓄。图2.4展示了20世纪90年代以来日本中央和地方政府的债务情况。



图2.4 日本中央和地方政府债务及其占GDP比重



众所周知，不管实行何种体制，地方政府课税和收费的手段都是有限的。而且，由于地方政府不拥有货币发行权，其债务规模的增长更受到较强的预算约束（包括债务上限的约束）。这一约束一旦被突破，便会导致政府财务危机，在极端情况下，则会造成地方政府破产。由于20世纪90年代以来地方政府为振兴本地经济、扩大投资并竞相借款，这种极端情况在21世纪初的日本果然就发生了。为了避免发生更大的危机，经过长期的讨论和充分的准备，日本于2009年4月颁布实行了《地方政府财政健全化法》，旨在严密监控地方政府财政健康状况并制度化地处理地方财政危机。该法的主要内容有三点：第一，地方政府财政指标的设定；第二，地方政府财务状况的划分；第三，不同财务状况下可采取的相关措施。此法颁行后，来势汹汹的地方政府债务危机被遏制，并逐渐走上可控轨道。得益于“把债务关进制度的笼子”，日本的中央政府和地方政府均已度过债务风险的高峰期，其杠杆率自2015年起逐年下降。

在《地方政府财政健全化法》的框架内，日本地方政府筹集债务资金的来源是多样化的，但主要是四个来源：中央政府的财政融资资金、地方公共团体金融机构资金、市场公募资金、银行等金融机构承兑资金。

中央政府的财政融资资金是指财务省在财政融资资金特别账目中发行国债代为地方政府筹资。2018年该项资金占地方政府融资来源的24.1%。地方公共团体金融机构是由地方政府共同出资设立的金融机构，它在市场上发行机构债进行融资，并将资金贷给地方政府。2018年该项资金占地方政府融资来源的15.3%。市场公募资金是指地方政府直接向市场发行债券进行融资，2018年占比为32.8%。银行等金融机构承兑资金，是指地方政府从指定金融机构进行借款，2018年占比27.8%。2018年日本地方政府融资结构可见图2.5。



图2.5 2018年日本地方政府融资结构



值得注意的是，与所有发达经济体不同，在日本地方政府债务融资的来源中，间接融资发挥了主导性作用。这一特征的表现有两点：第一，银行等金融机构以承兑的方式直接为地方政府融资；第二，更具开创性的是，在日本，为了方便地方政府融资，专门成立了一家独特的机构——地方公共团体金融机构。地方公共团体金融机构是由地方政府共同出资所有，专门为地方政府提供长期廉价融资的金融机构，其金融属性与银行类似。在负债方（资金来源），它通过向市场发行债券筹集资金。在资产方（资金使用），它则向地方政府提供贷款。地方公共团体金融机构的运作模式如图2.6所示。



图2.6 地方公共团体金融机构的运作模式



三、日本的经验值得借鉴


我们认为，日本地方政府的融资安排非常值得中国借鉴，有五个原因：第一，我国经济目前面临的局面与20世纪90年代的日本十分相似，即广大企业信心不振，从而导致国内需求严重不足，同时私人部门保有很高的储蓄率。第二，中日两国政府遇到的问题也相似，即鉴于私人部门需求不足，必须由中央和地方等公共部门出面进行大规模公共投资，以弥合需求缺口。第三，在历史上，地方政府的赤字即赤字融资一直受到限制。一旦为了调控经济，需要地方政府积极作为时，在一段时期内，都存在地方政府融资规模迅速增大且难以控制的问题。第四，与欧美发达经济体不同，我国和日本都属于单一制的国体，因而可以从国家总体出发，而不是依赖高度分权的多级政府结构“各自为战”，寻求解决方案。第五，同样与欧美发达经济体不同，我国和日本的金融体系都以间接融资为主，这决定了几乎所有的金融安排，特别是环绕政府的融资安排都离不开银行的积极作用。

在地方政府融资制度方面，中国可以向日本学习三点。

第一，从法律框架上说，中国属于单一制政府，地方政府接受中央政府领导，中央政府自然也对地方政府的债务负有担保和最终清偿责任。因此，我们不可能像欧美国家那样，建立基于各级地方政府高度自治的分层次制度结构，而应当借鉴日本的经验，建立一套全国统一的系统，由中央政府统一规范、统一政策、统一组织，并施以统一监管。在这个总体安排下，根据情况，给予地方政府一定的自主权。

第二，我国的金融体系以银行间接融资为主，因此，我们不可能离开银行及各类金融机构来安排地方政府的债务融资。虽然，在2017年底，我国地方政府债务名义上已经没有了来自银行的资金支持（图2.7）。但是，“撩开面纱”即可看到，地方政府债务的86%实际上还是由各类金融机构持有，远高于日本的水平。但问题在于，银行等金融机构为地方政府融资存在着制度性障碍，只能“绕道而行”，这就使得地方政府融资平台大行其道，而且，这些融资平台几乎都是借道银行为地方政府融资。这是一种效率极低、极不透明、蕴含大量风险的“掩耳盗铃”式的制度安排。我们应当借鉴日本经验，“撩起面纱”，在制度上明确规定银行等金融机构可以为地方政府融资。同时，借助银行严格的风险管理的框架，对地方政府债务实施严格监管。



图2.7 若干国家地方政府债务的融资结构



第三，可以成立一个类似日本地方公共团体金融机构的、专业化的、政策性的金融机构，专事为地方政府融资。在这种制度安排下，我们可以借鉴日本的经验，通过公开透明的融资机制，对地方政府债务实施科学管理。也可以通过改造若干现存机构或赋予现存机构新职能的方式，来落实这一制度安排。

设置这种机构具有三方面优势。

首先，促进地方政府债务融资的多元化。地方政府融资银行可为地方政府提供长期稳定廉价的资金，提高地方政府融资资金的可得性和可