第五章 走向高质量发展

实现“六稳”推动经济高质量发展


楼继伟[1]

首先需要关注客观环境。目前，客观环境不是特别有利。我们仍旧处于“三期叠加”阶段。“三期叠加”是2013年提出的，“三期”是指换挡期、阵痛期和消化期。2014年中央又明确，“三期叠加”是一个新常态。党的十八届五中全会研究“十三五”规划的时候，再次强调我们仍旧处于新常态的关键期，这意味着直到2020年，我们将一直处于新常态。近期又进一步叠加了中美贸易摩擦。这方面我们已经看到美国、欧盟和日本三方签订了五个备忘录。实际在很大程度上，我们强调所推行的是中国特色社会主义市场经济，但西方国家针对的就是“中国特色”。如何在国际经贸规则重塑中找到各方的共识是一个难题。这也对我们的经济有一定的压力。

当前，正在进行三大攻坚战，也就是防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治攻坚战，这是必须要做的，但都会不同程度地影响经济增长，其中也都有偿还欠账的因素，是对透支和失误的偿还欠账。常年不注重环境保护，现在加大环境污染治理，必然会对经济产生下行压力。在防范化解重大风险方面，金融领域的风险也不能都归咎于“四万亿”。金融体系自身的加杠杆很大程度上是2012年第四次金融工作会议后，提倡综合经营造成的，进而形成了较大的金融风险。脱贫攻坚也是必须做的，但从经济学角度讲几乎没有乘数效应。如果修建地铁，或者在人口密集区建设城际高铁，我们会发现其资源配置的乘数作用十分显著，但脱贫攻坚在这方面的作用有限，而且攻坚任务完成后，为守住成果还要持续投入。总之，多方面的问题叠加，再加上人口老龄化，都会对经济增长带来降速的压力。

怎么能够应对好外部形势呢？实际上是如何实现高质量发展。推进高质量发展，也有利于实现“六稳”。结合当前经济形势和推进供给侧结构性改革的要求，从紧迫性的角度考虑，建议重点关注以下三个方面。



一、推进减税，逐步规范增值税制度


面对当前的经济形势，减轻实体经济负担已经成为社会共识。2018年《政府工作报告》提出“改革完善增值税制度，按照三档并两档的方向调整税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率”。2018年底的中央经济工作会议进一步要求实施更大规模的减税降费。作为此轮减税降费的重点，降低增值税应当与规范增值税税制统筹考虑，即无论实行两档或三档增值税，设计何种程度的减税水平，都应着眼于发挥增值税高效无扭曲获得财政收入的属性，体现税收中性，辅之以必要的消费和收入分配政策。从国际经验看，实行两档税率增值税的大多数国家，一般都是标准税率覆盖大部分行业，照顾性低税率只覆盖很少的行业，比如基本食品等。由于实行严格的期末留抵退税制度，标准税率行业都实现了当期完全抵扣，没有税负积压。低税率行业经常销项税小于进项税，不必缴纳增值税，还形成了较多的期末留抵，对其留抵退税，是改善消费政策，实际上形成了对基本食品等的补贴[2]。我国受客观条件限制，营改增时按照各行业税负只减不增的原则，将营业税平移设计增值税，形成了当前三档税率都覆盖比较大的行业面的局面，因此很难实行大行业面的留抵退税补贴。2016年5月1日全面推行营改增，并将不动产纳入抵扣范围实行完全消费型的增值税后，留抵退税的问题越发突出，不仅占用了企业流动资金，而且导致税负传递链条不平滑，形成了税收扭曲。此外，增值税税负易转嫁，企业不过是在每一个增值环节上做税负传递，由最终消费者负担税负，因此通过降低增值税税率减轻实体经济特别是制造业负担的政策效果，很大程度上取决于价格弹性，价格弹性越小，降税效果才会越好。与国际比较看，我国的增值税税率原处于中枢水平，但国际金融危机后，多数国家实施财政整顿，2008年以来OECD有23个成员国至少调增过一次增值税税率，税率总体呈上升态势，平均标准税率由2008年的17.6%提高到2018年的19.2%，我国税率目前已滑落至中枢偏下的位置，比较而言调减税率的空间有限（见图5.1）。



图5.1 OECD国家增值税标准税率变动情况


资料来源：《OECD税收政策改革报告2018》。


建议增值税的调整立足于实现税收中性，控制降率幅度并主要降标准税率，同时扩大标准税率覆盖面，争取多覆盖。此外，实行期末留抵退税制度，对特定的行业通过退税体现消费和收入分配政策，但要严格控制范围并主要体现在生产环节。需要说明的是，实行期末留抵退税制度需要与财政收入形势统筹考虑。前两年财政收入形势比较好，主要是PPI（工业品出厂价格指数）上涨，但目前的走势不容乐观。从2018年9月份开始大宗商品价格震荡下跌，我国在去杠杆过程中，全球股市震荡，美国也到复苏周期的后端，贸易摩擦又在加剧，国际国内不确定性因素增加。因此，比较大的概率是原材料价格会下跌，PPI会下降，2019年1月份PPI涨幅已回落至0.1%，是近29个月的最低点，预计今后一个时期财政收入会比较困难。在此背景下，全面建立期末留抵退税制度难度较大，建议近期主要解决厂房设备等资本投入造成的期末留抵问题，以鼓励投资，减轻制造业负担。对于因税率级差形成的进销项差额留抵，建议稳妥起步、适时调整，重点体现消费和收入分配政策。



二、实施养老保险降费，提高养老保险制度效率


养老保险制度改革已经酝酿多年，改革如何起步是一个艰难的选择。目前情况下确实需要降低养老保险费率，降费可以先行，但后续提高养老保险制度效率的举措也必须适时跟上。高效率的管理体制，可以采用较低的保险缴费率，提供比较高的养老替代率。我国企业职工社会养老保险28%的缴费率提供了不足50%的替代率，与国际相比是低效率的，反映出现行体制存在的管理碎片化、缴费与给付激励不足、趸交政策不合理、缺乏精算平衡等诸多漏洞。根据OECD统计，2013年美国缴费率12.4%、替代率38.3%，德国缴费率19.6%、替代率42%，日本缴费率16.8%、替代率35.6%，韩国缴费率9%、替代率39.6%。当然这种直接类比是不够严谨的，其中人口老龄化程度就有巨大影响，但上述所比较的国家都是人口老龄化程度比较高的，因此不影响做出定性判断。考虑到目前我国养老保险的实际征缴率不及70%，如果管理制度合理，效率提高，达到OECD国家平均的管理水平，我们根本不需要28%的缴费率，下降5~6个百分点是完全有可能的。这将在职工社会养老保险体系公平可持续的条件下，大幅度降低企业经营成本，提升企业竞争力。这些额外支付的成本，属于制度性交易成本，唯有通过供给侧结构性改革才可能降下来。从维护社会公平正义外溢性的角度看，现有制度使得正常缴费的“老实人”吃亏。降低这个差距对提高社会道德水平，促进社会公平正义有积极的外溢作用。

降低养老保险费率后，进一步提升养老保险制度效率需要多处发力。第一，建立多缴多得、长缴多得的给付机制。这样做不仅有利于引入激励，增强养老