“房地产税”：难以言说的博弈

许善达[1]

从中国启动城镇住房制度改革以来，许多城镇居民成为住房的所有者。这项改革对我国政治、经济、社会、文化产生重大影响。我国宏观经济结构、社会财富的分配、政府收入的数量和结构、货币发行、商业银行利润来源、农民集体土地的征用、城镇户籍制度以及相应的社保制度及个人所得税制度、地方政府招商引资等，无不因此出现前所未有的变化。政府是否以及如何从居民住房征收一定数额的税收就成为各级政府、学术界、经济界和居民关注的热点问题。多年实践证明，学术界对此存在原则性分歧，远未形成共识。中央政府有关部门边研究边探索，尚未形成最后完整的决策。地方政府则对此十分慎重，总体上表现出消极态度。有些专家曾经不止一次地“预测”房产税试点要扩大范围，“预测”全国人大的房地产税立法程序何时完成。这些“预测”被媒体广泛传播以吸引眼球。每次专家预测被媒体披露以后都会引起全社会的强烈反应。开发商考虑用何种价格买地，居民考虑是买房还是卖房。但是，上海与重庆的房产税试点8年，至今没有其他一个地方政府跟进启动试点。这和上海试点“营改增”之后，许多地方政府当年要求跟进试点形成鲜明对照。而全国人大在2019年立法计划中也没有启动房地产税的立法程序。所有此类预测全部被事实否定。

原因是什么？先回顾居民住宅房产税的历史。

房产税（本文特指居民住宅房产税，不指企业的房产税，下同）其历史可以分为两个阶段。

第一个阶段是以上海与重庆试点开始。目前上海和重庆试点的房产税是在现有各项房地产税收政策不变的基础上增加居民住宅保有环节的一个税。实践证明这种模式不符合中国的国情，不被其他地方政府认可。



一、居民住宅房产税不能承受之重


上海与重庆试点的房产税在具体政策上略有不同，但下列问题是共同的。

第一，居民住宅保有环节的税收不能成为地方税主体税种。

营改增以后，作为地方税体系主体税种的营业税不存在了。当然，中国的地方税体系必须具有一个主体税种，这个主体税种至少应该具有两个基本特征：第一，税种的性质适合作为地方税种，税源应该相对具有地方性质。第二，收入应具有万亿数量级规模。居民住宅作为税源具有强烈的地方性质，但征税的数量远远达不到万亿数量级规模。实际上土地使用权转让收入虽然有3万亿数量级，但这是70年的“租金”，平均每年400亿到500亿规模。至于上海与重庆市政府公布的房产税收入是包括对企业征收的房产税在内的，并不仅仅是居民房产税试点收入，后者的数量政府并没有专项公布。估计是微不足道的。

居民住宅保有环节的房产税不可能一次性征收几十年的。虽然有专家建议把对居民住宅开征的房产税作为地方税主体税种，但是，迄今为止，没有看到一份可以有上万亿收入规模的居民房产税方案。所以，不可能也不要期望居民住宅保有环节的房产税可以成为地方税体系的主要税种。

第二，房产税不能解决中央政府和地方政府的财政失衡问题。

最初一些专家提出居民住宅房产税的出发点是给地方政府一个大税源，地方政府开征居民住宅房产税之后收入增长，就可以减轻对中央政府增加转移支付的压力。但是，实践的结果显而易见。上海和重庆的房价与全国其他城市相比还算比较高的，试点的居民住宅房产税的收入对上海和重庆的政府收入贡献都几乎可以忽略不计。通过开征居民住宅房产税来调节中央与地方财政关系的设想也完全落空。

第三，居民住宅房产税不可能抑制房价上涨。

住房制度改革以后，房价上涨引起社会强烈反应，投机行为屡屡发生。不但社会低收入群体受到损害，许多企业（包括一些关系国计民生的大型国有企业）都把资金从主业中抽出投入房地产中，损害了国民经济的健康发展。政府为抑制房价过快上涨，采取了许多措施，如限购、贷款限制、利率限制等，但都收效有限，达不到预期效果。因此，一些专家建议用开征房产税的办法来抑制房价。从此，居民住宅房产税就又变成解决房价上涨过高的一个措施了。

胡祖六和哈继铭两位专家根据全世界100多个国家有关住房的资料的研究，结论是房地产发生泡沫的经济体，都是有房产税的，而且房产税还不低，因此房产税不可能抑制房地产泡沫，抑制泡沫的手段只有销售环节的税收。政府对于房地产投机行为确有抑制职责，许多国家的经验告诉我们，抑制房地产投机的最好办法就是在销售环节、交易环节征收消费税，当然名称可以是其他税，比如契税等，但一定是在销售环节征收的，而不是在保有环节征收房产税。而上海与重庆试点多年的实践证明，没有人认为当地的房价上涨因房产税而被抑制。

第四，居民住宅保有环节税收不可能使中国税制结构从以间接税为主改革成为以直接税为主。

从1994年实行新税制以来，中国税制中间接税的比重随着税制改革逐步降低，企业所得税和个人所得税占税收的比重逐步上升。尽管如此，在这种趋势下，中国要通过财产税收入的增加而使直接税在政府的收入中所占比重与直接税在发达国家的收入中所占的比重相同，至少在近期可以看出是不可能的。

这几年，其他地方政府并没有意愿参与试点，这就是地方政府之间的博弈，各地方政府现在真正争夺的不是房产税的收入，而是争夺投资，争夺高等级人力资源，包括专家、企业家、高级管理人员，以及科学家、专利发明人等，这才是最激烈的。因此，什么样的政策能使这个领域收益最大化？最近所有地方政府无一例外把对企业征收的房产税降低到国务院允许的最低50%的标准，这就是所有地方政府在降低企业成本上的态度。房产税从某个角度说是增加企业劳动力成本的，特别是高等级劳动力成本，地方政府绝不会因小失大，没有地方政府会为了居民住宅房产税如此少的收入去影响争夺高等级人力资源的决策。地方政府不可能一方面降低对企业征收的房产税，另一方面却提高企业高等级劳动力成本的居民住宅房产税。

由于上海与重庆试点没有实现预期目的，决策层决定不再扩大试点。这实质上意味着试点方案失败。有专家认为试点取得了经验就不能说失败。这在逻辑上是说不通的，部队打仗有胜有败，难道说打了败仗取得经验就不承认是败仗了吗？实际上，上海与重庆两市不断地提高缴纳房产税的门槛，其中的含义不言自明。

党的十八大以后，房产税进入第二阶段。积极主张扩大试点地方的意见已经消失了。积极主张尽快完成房地产税立法程序的意见又成为另一些专家的主流意见了。一些新闻媒体每遇机会便从立法机关、行政部门和一些专家对房地产税立法进程的发言和文章中寻章摘句，向社会发布房地产税立法程序很快就会完成的“预期”。

这些媒体没有理解全国人大和国务院“稳步推进”中“稳步”的含义。“稳步”就意味着房地产税法一定在法律上、经济上、征收管理上都不能出现混乱。所有房地产税的法律问题、经济问题、征收管理问题必须在完成立法程序之前解决。这样一个涉及千千万万居民利益的税法，决不能草率出台形成社会混乱。