第一章 中国农村改革政策的形成（7）

四推进农村税费改革取得历史性突破

新中国成立以后，在优先发展工业的战略下，通过农产品低价收购的方式，农民为工业的发展作出了巨大贡献，而农民的经济负担也相当沉重。到20世纪80年代中期，虽然农产品价格逐步放开，农民的隐性负担有所减轻，但各种税费和摊派却接踵而至，故当时农村就流传有“头税轻，二税重，各种摊派无底洞”的口头禅。这一问题引起了中央的高度重视。《当前农村经济政策的若干问题》（中发〔1983〕1号）就要求，“必须十分注意精简人员，节约开支，杜绝浪费，减轻农民负担”。

《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》（中发〔1991〕21号）就提出，“目前农民税外负担过重，各种摊派有增无减，不仅直接影响农民增加农业投入，而且严重损害党和政府同农民的关系”；明确要求，“各省、自治区、直辖市要在对农民负担的项目和费用进行全面清理的基础上，作出严格的具体规定”。《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发〔1993〕11号）要求，“坚持不懈地做好农民负担监督管理工作”，“坚决贯彻党中央、国务院一系列保护农民利益，减轻农民负担的政策措施。对中央和省(区、市)已经明令废止和取消的涉农集资、基金、收费项目，在农村的达标升级活动，需要纠正的错误收费与管理方法，以及暂缓执行的项目等，各地区、各部门必须不折不扣地贯彻执行”。

在此后的几年里，中央文件多次提出减轻农民负担的问题，但这一问题没有得到有效解决。《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》（中发〔1998〕2号）指出，“农民负担过重仍然是影响农村稳定的一个突出问题”。尽管实行了“农民合理负担定项限额、一定三年不变的政策”，但一些地方却通过虚报农民收入继续加重非税负担，减轻农民负担的目标并没能实现。

《中共中央、国务院关于做好1999年农业和农村工作的意见》（中发〔1999〕3号）要求，“要抓紧研究和实施农村税费制度改革方案，把农村税费管理纳入法制化、规范化轨道，从根本上杜绝农民的不合理负担”。这说明，中央已考虑从根本上解决问题，从而拉开了农村税费改革的序幕。

2000年，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发〔2000〕7号)，试点的主要内容包括：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。农村税费改革在安徽省率先启动，其他省选择部分县（市）进行试点。2001年，江苏省自费在全省试点，并取得了明显进展。之后，农村税费改革试点范围快速扩大。2004年的中央1号文件提出，在吉林、黑龙江两省进行免征农业税的试点，在其他省（自治区、直辖市）降低农业税税率2个百分点。2005年中共中央1号文件提出吉林、黑龙江两省继续进行免征农业税试点，其他省（自治区、直辖市）再降低农业税税率3个百分点。2005年底，国务院向全国人大常委会提出的自2006年起在全国范围内取消农业税的建议得到批准，从而终结了在中国延绵了2600年的农民缴纳“皇粮国税”的历史，由此减轻农民负担1250亿元。同时，中央和省级财政加大了对县乡政府的转移支付，加大了对村组织的财政补助，以保障基层政府和组织的正常运行。

五农村金融体制在曲折中演变

自1979年开始市场化改革以来，为了配合整个经济体制改革的推进，推动农村经济、金融市场化的发展，农村金融体制也进行了一系列的改革，基本上经历了以下四个阶段。

（一）第一阶段（1979～1993年）

这一阶段的改革措施和政策方案主要是恢复和成立新的金融机构，提供比较宽松的金融环境。1979年恢复中国农业银行，并改变了传统的运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高资金使用效益。这期间，国家放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，允许多种融资方式并存，包括存款、贷款、债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等多种信用手段融通资金。

（二）第二阶段（1994～1996年）

这一阶段的主要特点是着力建立为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系，形成了商业性金融机构（主要为中国农业银行）、合作金融机构（主要为农村信用合作社）、政策性金融机构（主要为中国农业发展银行）相并列的体系。1994年，大部分政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥离出来，纳入了中国农业发展银行业务范围。与此同时，加快了中国农业银行商业化的步伐，包括全面推行经营目标责任制，对信贷资金进行规模经营，集中管理贷款的审批权限。根据国务院1994年关于金融体制改革的决定，继续推进农村信用社的商业化改革，计划在1994年基本完成县联社的组建工作，1995年大量组建农村信用合作银行。同时，农村信用合作社不再受中国农业银行管理；农村信用社的业务管理，改由县联社负责；对农村信用社的金融监督管理，由中国人民银行直接承担。

（三）第三阶段（1997~2005年）

这一阶段的突出特点是商业性金融机构大批退出农村，农村信用社改革往前推进。在经历了亚洲金融危机后，在强调继续深化金融体制改革的同时，金融风险的控制被放在了首要位置。1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构。2005年末，商业银行在县及县以下的网点为319万家，员工人数为4314万人，分别比“十五”初期减少了262万家和179万人。农村金融体制改革的重点主要转向对农村信用合作社的改革，包括：放宽对农村信用合作社贷款利率浮动范围的限制，加大国家财政投入以解决农村信用合作社的不良资产问题，推动并深化信用合作社改革试点工作等。在这一时期，国家对金融风险的控制得到了加强，但对农村的金融支持却明显不足。