第一章 中国农村改革政策的形成（12）

（五）推进农村扶贫开发

扶贫事业是我国经济社会发展最为突出的成就之一，也是世界各国公认的典范。按照国家的贫困标准，从改革开始到20世纪末，我国扶贫事业已经经历了体制改革推动扶贫阶段（1978~1985年）、大规模开发式扶贫阶段（1986~1993年）、扶贫攻坚阶段（1994~2000年）。由于不同阶段的经济基础、制度背景差异较大，每一个阶段的工作重点、减贫机制、贫困人口减少数量也有明显不同。随着“八七计划”的如期实现，我国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。1978~2007年，我国农村的绝对贫困人口从25亿人减少到1479万人，贫困地区的经济社会事业得到全面发展。2009年中央一号文件按照党的十七届三中全会《决定》的要求，提出坚持开发式扶贫方针，制定农村最低生活保障制度与扶贫开发有效衔接办法；实行新的扶贫标准，对农村没有解决温饱的贫困人口、低收入人口全面实施扶贫政策，尽快稳定解决温饱的成果并实现脱贫致富，重点提高农村贫困人口的自我发展能力。这标志着我国农村扶贫开发工作又进入了一个新阶段。

九农民合作经济组织的发展走上健康轨道

如果从组织化程度来说，中国大概是世界上农民组织化程度最高的国家之一。在人民公社体制建立起来以后，所有的农民都归属于一个社区集体经济组织。在人民公社经济体制下，中国还建立了遍布全国乡村的农村信用合作社。为了保障农村生产资料的供给和满足农民日用消费品的需求，中国自中央到人民公社各层次建立了供销合作机构。这三套合作体系在计划经济体制下对保证农村生产生活的有序进行起到了不可替代的作用。

然而，随着农村改革的推进，这三个体系都严重不适应市场经济的发展。人民公社体制解体以后，社区集体经济组织的功能实际上为村委会接管。在绝大多数地方，社区集体经济组织已经成为一个内向型的以社会管理和服务为主的组织，为农民提供生产服务的能力基本丧失。近十几年来，一些地方社区股份合作制的发展，实际上就预兆着必须将人民公社体制内的经济职能由独立的组织来承担，才能适应社会主义市场经济发展的需要。

农村信用合作社由于政策性业务和商业性业务不分、产权不清、治理结构不完善、管理水平不高等原因，一度严重亏损，生存面临严重困难。如何在国家政策支持下增强农村信用社的活力和服务农业农村的能力已经显得越来越迫切。近年来，农村信用社的改革取得明显进展，但负担仍然较重，竞争能力仍然较低，进一步的改革需求非常迫切。

相当部分农村供销合作社，由于产权不清、机制不活、人员负担较重、内部管理不完善，曾一度濒临被市场淘汰的困境。经过近十余年来比较彻底的改革和体系结构的调整，供销社目前基本上摆脱了生存困境。但如何适应新农村建设的需要，拓展自己的生存和发展空间，仍然是供销社面临的基本问题。

自社区集体经济组织的经济职能式微以后，发育专门为农民生产提供服务的经济组织，尤其是实现农民自我服务的合作经济组织就显得越来越迫切。

实行家庭承包经营后，农民的财产权利得到承认，生产积极性大大提高，但单个家庭的经营在生产和流通领域显然存在着明显的局限性。进入20世纪90年代以后，农民自我组织的合作社数量明显增加。21世纪以来，随着农业和农村经济结构调整的加快深入推进，农民对合作社的需求进一步显化。2002年，农业部在全国选择100个专业合作组织、6个地市以及浙江省作为综合试点单位。2003年起，中央开始下拨资金支持农民组织专业合作社的培训。与之同时，合作社发展的政策和法律环境也大为改善。2006年10月31日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《农民专业合作社法》，对农民专业合作社的成员、组织机构、财务管理、扶持政策等进行了全面规定，农民专业合作社从此具备了法人地位。《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2007〕1号）要求，“大力发展农民专业合作组织，认真贯彻《农民专业合作社法》，支持农民专业合作组织加快发展”。

截至2007年9月底，全国在工商局登记的农民专业合作社实有796万户（含分支机构），其中323万户的经营范围包括种植业，占实有总户数的2763%；259万户的经营范围包括养殖业，占实有总户数的2251%。农民专业合作社的发展，极大地弥补了社区集体经济组织的功能不足，为农民进入日益全球化的大市场架起了桥梁，也标志着农村市场经济体制的日臻完善。

十乡村治理机制发生重大变化

在经过农业合作化运动之后，农村地区“政社合一”的人民公社体制一直延续到20世纪80年代初。改革以来，我国乡村治理结构经历了两个阶段的重大变化。

（一）第一阶段（1983~2005年）

20世纪50年代末，我国建立了人民公社体制，之后虽然经过多次调整，但基本特征没有变化。从运行机制来看，这一体制的最大特点就是政社合一。人民公社管理生产建设、财政、市场、民政、文教、治安、武装等各种事宜。这一体制与计划经济体制相适应，对为城市工业的发展提供积累、推进我国工业化起到了基础性的作用。随着“包干到户”在全国的推开，传统的人民公社体制也就失去了存在的基础。1983年10月，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。根据要求，乡镇政府在乡镇党委的领导下，作为最基层的政府，行使上级政府委托的各种职能。

与之同时，乡村关系发生了根本性的变化。根据政社分设的要求，原来的生产大队改为村民委员会。《关于实行政社分开建立乡政府的通知》指出：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。”据此，1984年中央一号文件提出了农村“一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”，“可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子”。1988年，《村民委员会组织法（试行）》开始实施，明确村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，确立了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的制度框架。1998年，修订后的《村民委员会组织法》施行后，国家强调要建立健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，并实行了村民委员会的普选制度，村民自治的机制得到了进一步加强。