第一章 中国农村改革政策的形成（13）

（二）第二阶段（2006年以来）

经过多年的农村税费改革试点，2006年，我国全面取消了农业税及其附加，对于由此形成的县乡政府和村组织的财政缺口，由中央政府通过财政转移支付的方式进行补贴。这对乡村治理结构也产生了巨大影响。

首先，乡镇政府的职能面临转变。在税费改革以前，从农村地区收取各种税费，是乡镇政府的主要职能之一。根据调查，相当多的乡镇干部在一年中至少有一半时间是在收取各种税费。这一方面造成了乡镇机构的人员膨胀和职能错位。税费改革以后，一方面国家的财政转移支付尚不能完全弥补取消农民负担后造成的相当数量的乡镇财政，另一方面也使得大量乡镇工作人员变得“无事可做”，使乡镇政府陷入了尴尬境地。

其次，乡镇政府和村庄的关系变得疏离。税改以前，乡镇干部大多采用蹲点、包村的形式去抓村庄的生产和税费征收工作。税费改革以后，由于不必再收取税费，乡村关系发生了很大变化。有研究指出，农村的乡镇政权正在从“汲取型”向“悬浮型”变化。

再次，村庄内部的治理结构也在发生巨大变化。由于不能再在农民身上摊派费用，村庄内部的公共事务如教育、卫生、道路、水利、治安的资金来源发生了困难。一方面，税费改革以来的“一事一议”制度在具体执行上存在很大的困难，往往议而难决、决而难行；另一方面，政府的转移支付资金往往难以到达最基层的村庄层面，农村的公共事务和公共服务出现了明显短缺的状况。

面对这些新情况和新问题，如何把握其深层原因，从而提出解决有效办法，制定符合实际的乡村治理政策，实现农村社会的长治久安，已成为当前相当迫切的要求。

第一个大的问题是乡镇机构的职能转变问题。中共十五大提出，政府职能是四件大事：“经济调控、市场监管、社会管理、公共服务。”但这四句话用到乡一级政府可能就不适宜。在乡镇一级，经济调控的职能很少，在市场监管方面能起的作用也不大。另一方面，在公共服务和社会管理方面的职能则非常弱，因此社会管理、社会服务应该成为其主要的职能。乡镇机构也不能简单撤并了事，而是要根据新农村建设的要求，将主要精力转移到这方面来。

二是要处理好村民委员会和经济组织的关系。1984年中共中央1号文件就提出了“一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”的要求，但从事后的发展来看，村民委员会逐步取代了村合作经济组织，实际上又成为乡镇政府直接领导的政社合一的农村基层组织，造成了村民对村委会组织在经济上的依附。从我国农村的实际情况看，社区群众性的自治组织是完全必要的，但它主要是内向型、管理性的社会组织；对于农民而言，为了发展经济，他们还迫切需要外向型、经营性的经济组织，以带领他们走向市场。《农民专业合作社法》已经实施，要大力发展农民专业合作社以及其他经济组织，承接和增强经济职能。同时，有条件的地方，要积极探索村委会和社区集体经济组织分开的具体方式，厘清不同组织之间的关系，以使农村的社会管理、公共服务不断得到加强，农民自身内的合作经济组织得到健康发展。

改革30年来，农业农村发展之所以能够取得世人瞩目的成就，关键就在于我们始终牢牢把握了以下几点：一是始终坚持保障农民经济利益、尊重农民民主权益的基本准则；坚持改革要以实现、维护和发展人民群众的根本利益为本。二是始终坚持以实践作为检验真理的唯一标准；坚持把农业是否发展、农民是否增收、农村是否稳定作为改革是否成功的检验标准。三是始终尊重农民群众的创造精神和基层创造的丰富经验；对一时看不准的事情允许试，由实践来检验。四是注意处理好改革发展稳定的关系，坚持兼顾城乡、统筹协调、分类指导、循序渐进地推进改革。五是在市场机制的作用得到越来越充分发挥的背景下，注重正确发挥政府的职能，加强对农业、农民的支持和保护，加强向农业、农村提供公共服务，加强对农业自然资源的保护和合理利用，加强对农村的社会管理。

上述五条既是对过去30年宝贵经验的总结，也是今后继续推动农村改革发展所必须把握的重要指导原则，最根本的还是要始终坚持党的十一届三中全会提出的在经济上充分关心农民的物质利益、在政治上切实保障农民的民主权利这一基本准则。只要坚持实事求是的思想路线，及时分析新情况、研究新问题，根据经济社会发展的阶段性特征和农民群众的期盼，与时俱进地推进组织和制度创新，就一定能逐步建立符合社会主义市场经济要求的农村体制和政策体系。